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  农业部财务司理论中心组

    2017年中央一号文件把深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能作为新阶段农业农村工作主线,提出了一系列新部署、新政策、新举措,我们要认真学习、深刻领会、全面落实,主动围绕农业供给侧结构性改革,深入推进财政支农项目优化整合,切实提高财政资金使用效益,不断增强财政支农政策的指向性和精准性。

    一、充分认识推进财政支农项目优化整合是农业供给侧结构性改革的必然要求,不断增强大局意识和主动性

    农业供给侧结构性改革是一场深刻变革,需要从生产端、供给侧入手,从体制、机制创新上发力,全面推进改革,依靠改革激发活力、增进动力。改革财政资金投入机制,优化整合财政支农项目,充分发挥支撑和保障作用,成为新形势下深入推进农业供给侧结构性改革的必然要求。

    (一)通过优化整合项目,创新财政资金投入方式、优化财政资金供给结构,是农业供给侧结构性改革的必然要求

    中央一号文件各项任务的推进落实,离不开财政“真金白银”的投入,也对优化整合财政支农项目提出了新的要求。一方面,农业是财政资金优先保障的重点领域,优化财政资金供给结构,是落实农业供给侧结构性改革要求的必然逻辑延伸。例如,农业供给侧结构性改革的一个重要任务是调优产品结构,要求消除无效供给、增加有效供给、减少低端供给、拓展高端供给,就必须压减作用于无效低端供给的项目,加大对有效高端供给的投入,大宗农产品要突出对“优质专用”的扶持,其他农产品要强化对“特色优势”的扶持。另一方面,财政投入是农业农村经济发展调控的重要手段,创新财政资金投入方式,是推进农业供给侧结构性改革的“牵引机”和“助推器”。同样以调优产品结构为例,财政资金不但是对重点领域和重点区域的直接投入,更重要的是,通过合理的政策设计和项目安排,能够有效引导生产要素从需要“去产能”的领域,流向需要“补短板”的领域,按照优化农业区域布局的部署,更多流向粮食生产功能区、重要农产品保护区和特色农产品优势区。

    (二)通过优化整合项目,提升财政资金使用效益、培育农业农村发展新动能,是农业供给侧结构性改革的必然要求

    在当前经济下行压力加大、财政增收困难的背景下,推进农业供给侧结构性改革,在增量上想办法的同时,要更加注重在存量上做文章,进一步盘活用好存量资金,把“好钢”用在培育农业农村发展新动能的“刀刃”上。推进财政支农项目优化整合,是盘活用好存量资金的主要实现途径。这种优化整合,不仅仅是对现有项目进行简单调整和归并,更是对政策顶层设计和项目实施机制进行全方位重构和再造。既要抓住“统筹”这个关键词,从财政项目预算编制的源头直至基层执行的末梢,将分散的项目资金整合起来,集中支持重点领域和重点区域;更要抓住“撬动”这个关键词,更好发挥财政资金的杠杆功能,引导金融社会资本投入农业农村,为培育农业农村发展新动能“输血”“造血”;还要抓住“绩效”这个关键词,探索构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全过程管理机制,和“花钱必问效、无效必问责”的激励约束机制。

    (三)通过优化整合项目,推进政府职能转变、改进工作方式,是农业供给侧结构性改革的必然要求

    加快转变农业行政管理部门职能,是推进落实农业供给侧结构性改革的题中应有之义。通过优化整合,改变项目多头管理、多管向下的格局,将具体项目安排权限下放地方,既有利于发挥地方主观能动性,因地制宜组织项目实施,也能够推动中央部门持续简政放权,改变以往靠分配经费来推动工作的老套路,把工作重心转向统筹全局、优化决策、改进服务,让“看得见的手”主动创新机制,提高行政效能。通过优化整合,更多地发挥市场在资源配置中的决定性作用,营造有利于新型经营主体成长壮大的政策环境,让“看不见的手”更好发挥作用,为农业农村发展源源不断注入强劲动能。通过优化整合,着眼于补齐农业农村发展的公共服务短板,把更多的财政资金用于增加公共产品和公共服务的供给,探索创新政府购买公共服务的有效实现方式,提高和改善政府提供农业公共服务的效能,为推进农业供给侧结构性改革“保驾护航”。

    二、准确把握农业供给侧结构性改革的总体要求,着力处理好财政支农项目优化整合过程中的几个关系

    中央一号文件强调,推进农业供给侧结构性改革是一个长期过程,要处理好政府和市场关系,协调好各方面利益,坚定不移推进改革。这些要求,为我们做好财政支农项目优化整合指明了方向,提供了重要遵循。项目优化整合涉及面广,政策性强,既要坚定不移推进,又要积极稳妥实施。工作中应着力处理好四个方面关系。

    一是处理好中央与地方农业事权和支出责任划分的关系。合理划分中央与地方事权和支出责任,是建立现代财政制度的重要内容。要积极探索建立农业领域事权与支出责任相匹配的制度,科学合理划分中央与地方农业事权,明晰中央与地方支出责任。中央层面要搞好顶层设计,聚焦更好履行中央农业事权,科学谋划和设计项目,突出全局性、公益性、基础性,重点解决跨地区、跨流域、跨行业和从整体上推进农业转方式调结构的重大关键问题。要统筹利用好部门预算项目和中央财政转移支付两块资源,完善管理机制,将属于地方农业事权或适合地方管理事项坚决下放地方,强化政策目标设定和绩效考核,明确各层级管理责任,做到放管结合、优化服务,确保地方接得住、管得好、用得对。

    二是处理好财政支农资金总量保障与行业专项结构优化的关系。推进农业供给侧结构性改革,促进农业各行业供需关系在更高水平上实现新的平衡,离不开财政项目的支持引导。现阶段,一些项目涉及部门过多,管理上“多龙治水,各自为政”,资金上过于分散,造成一些政策效能发挥不够充分。中央一号文件明确,要发挥规划统筹引领作用,多层次多形式推进涉农资金整合。贯彻落实文件精神,要围绕农业供给侧结构性改革这一主线,坚持保增量和调存量有机结合,集中发挥好财政资金的合力效应,力争在结构调整关键领域取得新的突破。特别是对于综合性强、涉及面广的项目,要打破行业界限,把同一性质分散在不同行业、由不同部门管理的项目资金整合起来、打捆使用,构建完善综合部门搭台、行业部门唱戏的模式,提高政策项目的效能。

    三是处理好项目优化整合与强化监督管理的关系。中央一号文件在对推进涉农资金整合提出明确要求的同时,也强调要加强项目监督管理。推进农业供给侧结构性改革,优化整合项目与加强项目监管犹如车之双轮、鸟之两翼,相辅相成、相互促进,共同发挥着重要作用。一方面,既要通过转变职能主动优化项目结构,也要依靠建立绩效评价机制、激励约束机制等管理方式上的创新来推动整合,不能因为整合而削弱监管。另一方面,统筹整合财政项目,也有利于创新完善资金监管机制,真正解决因项目“小”“散”“乱”而导致的风险和隐患,确保中央推进农业供给侧结构性改革各项政策和项目不折不扣落实到位。

    四是处理好加大财政投入与撬动金融社会资本的关系。中央一号文件强调,要通过改革创新,理顺政府和市场的关系,全面激活市场、激活要素、激活主体,改造提升农业传统动能。贯彻落实文件精神,必须紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,学会统筹运用市场机制和行政手段开展工作,在积极争取财政加大支农投入的同时,创新完善财政促进金融社会资本协同支农机制,更好地发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆功能和财政项目的示范效应,引导撬动金融社会资本投入现代农业建设。牢牢抓住当前深化农村金融改革的机遇,抓紧推动建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。

    三、聚焦农业供给侧结构性改革的目标任务,切实推进财政支农项目深层次优化整合

    深入学习贯彻中央一号文件精神,要贯彻落实以绿色生态为导向的农业补贴改革方案,紧紧围绕农业部党组中心工作,进一步理清思路、完善措施,从更高层面、更深层次、更广空间推进财政支农项目优化整合,为深化农业供给侧结构性改革提供坚实保障。

    (一)把抓好预算编制作为推进项目优化整合的出发点,从源头上加强优化和整合

    搞好顶层设计,积极推动在预算编制环节开展项目资金整合,加快建立适应新形势的财政支农政策框架体系。一方面,贯彻落实国务院《推进财政资金统筹使用方案》,按照积极稳妥、有序推进的原则,进一步归并整合中央财政涉农转移支付项目。对现有项目支持内容进行清理,取消一批实施效果不显著的项目,盘活存量预算资源,腾出资金集中用于推进农业供给侧结构性改革。另一方面,积极推动项目审批权限下放,探索实行“大专项+任务清单”的管理方式,充分调动地方积极性。总结推广黑龙江“两大平原”涉农资金整合试点经验,积极支持涉农资金整合试点在全部贫困县推开,鼓励地方将纳入整合范围的农业生产发展类资金在“大类间打通”“跨类别使用”,拓展统筹使用空间。

    (二)把聚焦重点领域作为推进项目优化整合的关键点,提高财政项目的指向性和精准性

    优化支出结构,提高政策的指向性和精准性,财政投入重点补主产区、适度规模经营、农民收入、绿色生态。在引导绿色生态发展方面,扩大耕地轮作休耕和粮改饲试点,大力提升耕地质量,推进农业清洁生产,开展畜禽粪污处理和资源化利用、果菜茶有机肥替代化肥行动,扩大农业面源污染综合治理试点范围。在推进适度规模经营方面,加快构建培育新型农业经营主体政策体系,支持建设以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。以规模化种养基地为基础,认定并建设一批国家级现代农业产业园。在支持主产区建设方面,完善粮食主产区利益补偿机制,保障生产能力、保护种粮收益、稳定产区财力;科学合理划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区,建立健全激励机制和支持政策。在提高农民收入方面,稳定对农民的直接补贴政策,支持力度不降低;深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革,坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策,健全玉米生产者补贴制度,调整完善大豆目标价格政策;大力发展新产业新业态,让农民充分参与和受益。

    (三)把加快农村金融创新作为推进项目优化整合的突破点,引导金融和社会资本支农取得新进展

    充分发挥财政资金激励导向作用,撬动金融和社会资本更多投向农业农村,加快补齐农业现代化这个短板。一是建立健全农业信贷担保体系。推进省级信贷担保机构向市县延伸,支持有条件的市县尽快建立担保机构,实现实质性运营。加快建立有效的激励和约束机制,引导担保机构专注服务农业、专注服务适度规模经营、专注服务新型经营主体,确保资金不沉淀、体系不脱农。二是持续推进农业保险扩面、增品、提标。推动研究出台完善农业保险制度的指导意见。推动开发满足新型农业经营主体需求的保险产品,采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险,探索开展粮食主产区新型农业经营主体大灾保险试点,支持地方探索开展农产品价格指数保险、“保险+期货”、收入保险等试点。三是创新农业投融资机制。积极探索以奖代补、贷款贴息、担保补贴、投资基金等财政投入方式,推广政府与社会资本合作、政府购买服务等在农业农村领域的运用,整合各方资源服务于农业供给侧结构性改革。

    (四)把实现全过程绩效管理作为推进项目优化整合的支撑点,建立项目动态管理机制

    将绩效管理嵌入财政支农项目管理的全过程,建立健全事前、事中、事后监督有效衔接的绩效管理机制。在预算编制环节,推进项目绩效指标和绩效目标全覆盖,加大项目入库评审力度,未编制绩效指标和绩效目标、未通过评审的项目不得进入项目库,未入库项目不得安排预算。在预算执行环节,探索开展项目执行过程绩效监控,对偏离绩效目标的项目,及时采取措施加以纠正。在绩效评价环节,深入开展强农惠农富农政策落实延伸绩效管理,稳步推进部门预算项目绩效自评全覆盖,选择重点项目委托第三方机构开展评价,提高专业性、公正性和权威性。在结果运用环节,把绩效评价结果作为项目设立和预算安排的重要依据,对实施效果不明显、绩效评价结果差、资金使用效益低的项目,该退出的坚决退出,该取消的坚决取消,该合并的坚决合并,逐步建立项目能上能下、资金可增可减的动态管理机制。

    (五)把加强制度建设作为推进项目优化整合的立足点,为优化整合提供制度保障

    制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性,是推进财政支农项目优化整合的重要保障。一是完善项目管理办法。研究制定整合后形成的财政支农项目管理办法,实现每个项目都有一个管理办法,形成比较完整的项目管理制度体系。二是推进项目标准化管理。建立项目业务活动定性定量规范,形成项目实施管理模板,提炼形成项目定额标准。已制定标准的项目,严格按照标准测算申报预算,推进定额标准建设与项目预算管理有效衔接。三是健全项目监管制度。制定财政支农项目绩效管理办法,建立重点项目的绩效目标和绩效指标体系,作为评价项目实施情况的重要依据。坚持问题导向,强化执纪问责,明确各级农业部门监管责任,加快形成责任清晰、分工明确的涉农资金监管机制。



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